13. Чрезмерная свобода ведомственного и локального нормотворчества
Наши
чиновники некоторые важные вопросы любят регулировать подзаконными
нормативными актами. Излишняя свобода, которую получают ведомства и
местные органы власти в локальном нормотворчестве, открывает
возможность «выгодной» регламентации. В некоторых случаях это бывает
оправданно. Однако, для избежания коррупциогенности важно, чтобы
главные, существенные условия регламентирования определялись четким
законом. Часто речь идет не только о детализации норм закона,
разъяснении порядка их применения. Более всего опасно с точки зрения
коррупции принятие ведомством, отделом, министерством собственных
правовых актов. Как правило, они называются «о порядке работы с обращениями граждан и юридических лиц», «о проведении конкурса»
и тому подобное. Зачастую такие постановления и разъяснения
противоречат законам Российской Федерации и субъектов РФ.
Некачественные федеральные законы, к сожалению, оставляют регулирование
отношений органу исполнительной власти. Тем самым они провоцируют его
на создание условий, удобных для него самого, но не для граждан. Среди
таких условий часто присутствуют коррупциогенные нормы. Свобода
локального нормотворчества может свидетельствовать о невыполнении
органом исполнительной власти собственных регулирующих функций, что
позволяет организациям принимать свои правовые акты. А коррупциогенные
локальные акты провоцируют неправомерные действия. Обычно на наличие коррупционого фактора указывают содержащиеся в
тексте НПА (нормативно-правового акта) так называемые бланкетные нормы.
Один из типичных примеров: ФЗ от 21 декабря 2001 года «О приватизации государственного и муниципального имущества»,, статья 22 «Продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг»:
«Продажа акций открытых акционерных обществ через организатора
торговли осуществляется в соответствии с правилами, установленными
организатором торговли».
Указанной нормой легализуется локальное нормотворчество различных
организаторов торговли. Как правило, это приводит к тому, что
государственные и муниципальные акции будут продаваться по различным
правилам. Это создает предпосылки для проведения уполномоченными
государственными служащими «конкурса» среди самих организаторов
торговли. Цель - вступление в коррупционные отношения как по поводу
выбора того или иного организатора торгов, так и в последующих
приватизационных сделках.
14. Принятие НПА органа исполнительной власти «сверх компетенции»
Функционирование
органа исполнительной власти по любым направлениям, основано на
компетенции этого органа. В том числе - и на компетенции по принятию
нормативных правовых актов. Понятно, что орган власти не вправе
выходить за рамки своей компетенции, которой он наделен в статутном
акте (положении, уставе и пр.). Компетенция некоторых органов может
устанавливаться непосредственно в законе. Споры о компетенции
государственных органов решает Конституционный суд РФ. Опять же
понятно, что разграничение компетенции органов, особенно внутри
федерации, довольно подвижно и постоянно меняется. Принятие НПА «сверх компетенции» - это подзаконное регулирование
вопроса, который должен регулироваться либо на уровне закона, либо
подзаконными актами других органов. Если такой НПА содержит
коррупциогенные нормы, это позволяет государственному служащему
извлекать ренту из реализации тех полномочий, за которые он
ответственности не несет, или же предлагать более быстрые «платные»
услуги взамен порядка, установленного другим актом. Коррупционный фактор принятия НПА «сверх компетенции» в ряде
случаев довольно легко диагностировать. Например, когда закон
предписывает урегулировать тот или иной вопрос отраслевому закону,
который пока не принят. Пробелы в законодательном регулировании
довольно легко устранить путем принятия подзаконного акта. Этому
соблазну органы исполнительной власти часто поддавались в период
становления нового российского законодательства. Таким путем
сформировалось в свое время и «указное» право Президента, когда
подзаконными актами часто вводили новые для России нормы и конструкции.
Происходит это и в настоящее время. Часто этот временный и вынужденный шаг продиктован длительностью
законодательного процесса. Тем самым достигается положительный эффект
восполнения пробелов законодательства – ведь субъекты права получают
нормы, которыми они могут руководствоваться. Тем не менее, здесь важно
обращать внимание и на коррупциогенный аспект этого явления. Путем
подзаконного регулирования устанавливаются новые обязательные правила
поведения. В условиях отсутствия закона, эти правила фактически
становятся единственным и высшим по юридической силе источником
регулирования общественных отношений. Причем регулироваться могут даже
вопросы, которые должны составлять исключительный предмет закона, а не
подзаконного акта. В итоге, пока этот коррупциогенный акт будет отменен
или оспорен - может состояться множество коррупционных сделок. Один из характерных примеров Статьей 120 (ч.3) Гражданского кодекса РФ установлено, что
особенности правового положения отдельных видов государственных и иных
учреждений определяются законом и иными правовыми актами. Закона о
государственных учреждениях не существует. Имеет место законодательный
пробел, который заполняется подзаконными актами и (в отличие от
приведенных выше примеров принятия актов «сверх компетенции») на вполне
легальной основе. Так, на основе ст.120 ГК РФ действует Приказ
Министерства социальной защиты населения РФ от 5 сентября 1995 года
№211 «Об утверждении примерных уставов и порядке работы с уставами подведомственных министерству предприятий и учреждений».
16. «Навязанная» или двойная коррупциогенность
Подзаконный
акт может содержать коррупциогенные нормы в силу того, что закон
(статутный акт) предоставил широкие возможности ведомственного
нормотворчества и таким образом заранее санкционировал все, что будет в
НПА, не обозначив критериев и условий подзаконного регулирования. Этот
фактор легко обнаружить, отыскав в отраслевом законе норму, отдающую
ряд вопросов на подзаконное регулирование уполномоченному органу
исполнительной власти. В итоге путем подзаконного регулирования
устанавливаются обязательные правила поведения. И в этом все зло,
поскольку в условиях «молчания» закона, подзаконные акты фактически
становятся единственным и высшим по юридической силе источником
регулирования общественных отношений.
Возможна и ситуация, когда НПА органа исполнительной власти
принимается на основе коррупциогенного закона. В этих случаях НПА
автоматически отображает коррупционные факторы, содержащиеся в законе.
На такую ситуацию самому органу исполнительной власти реагировать
довольно тяжело, поскольку он «связан» тем же законом. В результате возможные коррупционные сделки будут иметь двойную «степень защиты» – как НПА, так и закон. В
случае обнаружения фактора «навязанной» коррупциогенности эксперту
необходимо устранение коррупциогенных норм не только в анализируемом
НПА, но и в отраслевом законе как первоисточнике коррупциогенности.
Один из характерных примеров: Закон города Москвы от 16 июня 1999 года «О ремесленной деятельности в городе Москве», статья 11 «Особенности регистрации и лицензирования деятельности субъектов ремесленничества»:
«В установленном законодательством порядке органами
исполнительной власти города Москвы может устанавливаться упрощенный
порядок выдачи лицензий субъектам ремесленничества и льготы по уплате
лицензионных сборов». Получается, что любые органы власти,
реализуя названную норму, вольны принимать собственные упрощенные
порядки выдачи лицензий, в том числе закрепляя в них уже сложившиеся и
функционирующие коррупционные схемы.
17. Другие проявления коррупциогенности
Здесь
объединены такие проявления коррупциогенности, которые при определенных
условиях могут свидетельствовать об уже свершившихся фактах коррупции
или способствовать реализации коррупционных факторов.
а) Формально-техническая коррупциогенность
Существуют
факторы формального и технического, процедурного характера, которые при
определенных условиях могут способствовать коррупции или
свидетельствовать о коррупционном интересе. Для выявления этих факторов
важно не содержание НПА, а соблюдение действующих требований к их
форме, порядку принятия, регистрации и опубликования. Многие из этих
требований систематизированы на федеральном уровне. Существует
Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 года (в ред. от
30.09.2002г.) №1009 «Об утверждении Правил подготовки
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и
их государственной регистрации.» Не всегда соблюдаются
необходимые формально-технические требования в ряде НПА. Анализу на
коррупциогенность следует подвергать не нормы НПА, а действия
государственных служащих по его принятию. Именно такого рода действия
могут создавать условия для реализации коррупциогенных норм или
указывать на коррупционные нарушения.
б) Несоблюдение установленной формы НПА органа исполнительной власти
Несоблюдение
формы акта может скрывать под собой коррупционные нарушения,
свидетельствующие об «обходе» надлежащих должностных лиц при его
издании. Это может выражаться в таких признаках, как:
подписание НПА не руководителем или лицом, исполняющим его обязанности, а другим лицом;
наличие подписи (визы) ненадлежащего лица;
отсутствие обязательной государственной регистрации НПА;
принятие НПА в форме письма или телеграммы;
нарушение установленной структуры и реквизитов НПА;
Несоблюдение установленной формы «помогает» реализоваться коррупциогенным нормам, которые имеются в НПА.
Можно предположить, какие коррупционные последствия влечет
применение органом исполнительной власти НПА, содержащего
коррупциогенные нормы, без его обязательной государственной
регистрации. С правовой точки зрения такой акт не может считаться
нормативным.
в) Несоблюдение (нарушение) порядка принятия НПА органа исполнительной власти
Принятие
НПА происходит по определенной процедуре, которая предусматривает
различные согласования, визы и пр. Нарушения порядка принятия могут
выражаться в таких действиях, как:
принятие НПА без обязательного согласования (визы) другого органа исполнительной власти;
принятие
НПА без обязательной государственной экологической экспертизы, когда
она необходима по закону (ст.11 ФЗ об экологической экспертизе);
принятие
НПА без учета мнения профсоюзов в установленных законом случаях (ст.11
ФЗ о профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности);
издание одностороннего акта вместо совместного;
нарушение внутреннего порядка принятия (например, отсутствие визы юридической службы);
нарушение сроков принятия НПА и его государственной регистрации;
нарушение порядка вступления в силу НПА;
принятие НПА структурным подразделением или территориальным органом ФОИВ;
Нарушение
порядка принятия НПА коррупциогенно, поскольку может скрывать под собой
коррупционный интерес, а содержащиеся в НПА коррупциогенные нормы -
стать основой для совершения коррупционных сделок.
На федеральном уровне многие процедурные правила принятия и
согласования НПА определены в правительственных актах. Во-первых, это
Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 года №30 «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти», Во-вторых, Постановление Правительства РФ от 28 июля 2005 года №452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти», где закреплены общие правила внутренней организации федеральных органов исполнительной власти.
г)Нарушение режима транспарентности правовой информации
Любые
нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности
человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы
официально для всеобщего сведения. Об этом говорит ч.3 ст.15
Конституции РФ. Таким образом, любые НПА должны быть опубликованы в
официальном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих
сведения, составляющие государственную тайну, или сведения
конфиденциального характера. Положительным примером повышения
информационной открытости на федеральном уровне является Постановление
Правительства РФ от 12 февраля 2003 года №98 «Об обеспечении
доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации
и федеральных органов исполнительной власти».
Однако официальная публикация – всего лишь необходимая стадия
вступления НПА в законную силу. На органе исполнительной власти лежит
еще и обязанность доведения принятого акта до сведения заинтересованных
лиц. Особенно важно, если речь идет об актах, касающихся граждан и
организаций (размещение на своем Интернет-сайте, оформление
тематических стендов, выпуск буклетов и брошюр). Абсолютная норма
транспарентного управления – предоставление для ознакомления любого НПА
по просьбе заявителя. Например, в случае проведения конкурсов (государственных закупок,
приватизации) участник при подаче заявки должен четко знать правила
участия в торгах. Сокрытие такой информации может свидетельствовать о
наличии «фаворита», заранее известного победителя. Закрытость правовой информации существенно снижает эффективность
любых превентивных антикоррупционных мер. Режим транспарентности
правовой информации – необходимое условие контроля гражданского
общества за функционированием власти.
Строго
говоря, этот фактор невозможно диагностировать при анализе уже
принятого нормативного правового акта. Его суть заключается как раз в
коррупциогенном отсутствии требуемого НПА. Это проявление
коррупциогенности можно обнаружить, анализируя в комплексе весь блок
принятых НПА органа исполнительной власти, статутные акты и сложившуюся
практику деятельности этого органа. Орган исполнительной власти,
руководствуясь, в том числе, коррупционным интересом, может
предпочитать как можно дольше не издавать нормативный акт. Интерес
коррупционеров здесь в том, чтобы принимать в каждом конкретном случае
индивидуальные акты, оставляя за собой право выбора решения. Иными
словами, НПА, рассчитанный на неопределенный круг лиц, не принимается
намеренно, чтобы не «связывать» свободу действий и неограниченное
усмотрение чиновников.
е) Нарушение баланса интересов
Выявление данного проявления коррупциогенности требует системного подхода к содержанию НПА в целом.
Следует основываться на признании равенства участников регулируемых
НПА отношений. Речь идет о неприкосновенности собственности, свободы
договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в
частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления
гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их
судебной защиты (ст.1 ГК РФ). Соответственно при принятии нормативного
правового акта по вопросу гражданского законодательства не должны
ущемляться права и законные интересы одной из сторон. Если анализ НПА
свидетельствует о том, что в результате его принятия «выигрывает»
только одна группа субъектов гражданского права (например, страховые
организации, крупный бизнес), сама разработка НПА могла стать
следствием давления этой группы, незаконного лоббирования интересов,
ущемляющего права других лиц.
Следует иметь в виду, что многие нормативные правовые акты имеют
комплексный характер, и основываются на балансе различных интересов,
например публичного и частного. Для обнаружения данного проявления коррупциогенности следует
тщательно проанализировать положения НПА, в которых характеризуется
цель его принятия и решаемые задачи, а также «программные установки»
нормативного акта большей юридической силы, на основании которого
принимается НПА. Для нейтрализации коррупциогенности подобного рода следует при
обсуждении и разработке НПА привлекать как можно более широкий круг
заинтересованных лиц и экспертов - представителей общественных
организаций, объединений предпринимателей, работодателей, профсоюзов,
саморегулируемых организаций.
Заключение
К сожалению, анализ существующего на
данный момент федерального законодательства приводит к неутешительным
выводам. Во многих законах имеются многие из перечисленных в данной
статье коррупциогенных факторов. Они допускаются либо в связи со
спешкой и не проработанностью вопросов. Либо речь идет о сознательной
удовлетворении интересов крупных лоббистов, либо о сиюминутной выгоде
какого-то лица, от которого зависит механизм прохождения законов.
Невысокое качество федерального закона ведет по цепочке к аналогичному
законотворчеству и НПА в субъектах РФ и на местах. Рецепт исправления
положения прост: начать нужно с качественного обновления депутатского
корпуса, «чистке» механизма принятия законов и НПА, искоренения
коррупции на самом верху «вертикали».
