Недавно
Центр стратегических разработок представил публике брошюру под
названием «Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности
нормативных правовых актов». Это не просто констатация существующего
положения вещей – но практической пособие для немногих (увы) оставшихся
не коррумпированными органов власти, для обеспокоенной общественности.
МОД «Против коррупции, обмана и бесчестья» предлагает вниманию широкого
заинтересованного читателя адаптированный вариант текста, позволяющий
четко понять: что же делает обычные с виду нормативные акты и законы
внутренне гнилыми и вредными для общества и России в целом.
Пока
депутаты всех уровней власти, вплоть до муниципальной, будут принимать
законы с коррупционными лазейками (оставленными умышленно, за взятки,
или по недомыслию) – в стране так и будет нарастать цунами взяток и
откатов, пока не погребет под собой всю экономику и страну. Однако, есть, к счастью, люди, которые продолжают честно, не
жалея сил не просто осуждать эту страшную язву государства, но и
разоблачать ее сущность. Сегодня как никогда есть четкое понимание, и препарирование
механизмов и приводных ремней страшной российской коррупционной машины.
Недавно Центр стратегических разработок представил публике брошюру под
названием «Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов».
Это не просто констатация существующего положения вещей – но
практической пособие для немногих (увы) оставшихся не коррумпированными
органов власти, для обеспокоенной общественности. Это, будем надеяться,
и весьма серьёзный шаг к обузданию коррупции; точнее, шаг, который мог
бы стать серьёзным и даже, пожалуй, решающим — если бы удалось пробить
методике достаточный статус. Но такое развитие событий пока крайне
маловероятно. Тем не менее, МОД «Против коррупции, обмана и бесчестья»
предлагает вниманию широкого заинтересованного читателя адаптированный
вариант текста, позволяющий четко понять: что же делает обычные с виду
нормативные акты и законы внутренне гнилыми и вредными для общества и
России в целом.
Сегодня стала общим местом мысль:
неискоренимость коррупции в России есть прямое следствие особых свойств
действующих у нас законов. Силовики, правда, любят называть снижение
взяткоёмкости законов последним в числе важнейших направлений борьбы с
коррупцией. Но мы позволим себе с ними не согласиться. С законов все и
начинается, ими все и заканчивается. Если понять и донести до народа -
как именно с помощью коррупционных законов в России обогащаются
немногие и нищают массы, думается, людей это возмутит. А общественное
мнение, что бы там не говорили, даже у нас штука очень сильная. С
него-то как раз все перемены и начинаются.
Согласно «Методике…», коррупционных факторов в нормативно-правовых актах (НПА) оказалось двадцать два.
Коррупционные факторы могут включаться в текст осознанно или
непреднамеренно, отвечать правилам юридической техники и нарушать их
(дефекты норм).
1. Определение компетенции по формуле «вправе»
Многие нормативные правовые акты определяют компетенцию государственного органа (должностного лица) при помощи формулировок «вправе» , «может».
Это относится к любым видам полномочий. Особенно прибыльной
становится формулировка «вправе» для чиновников, которые сидят в
регистрационных, разрешительных, контрольных ведомствах. Они могут
контролировать, могут привлечь к ответственности, могут выдать
лицензию. А могут этого и не сделать по целому ряду «придирок» и
«зацепок», которые дает им специально «подогнанный» под этот интерес
нормотворческий акт (за который, бывает, эти же чиновники и заплатили
депутатам). Разделение прав и обязанностей в нормативных формулах
создает неоправданную иллюзию того, что в определенных случаях можно использовать полномочие как право (то есть не осуществлять его). Более того, сам государственный служащий может неправомерно трактовать свое право только как возможность, а не обязанность
совершения тех или иных действий. Таким образом, осуществление
полномочий ставится в зависимость от «взятки». Типичный случай –
«вилка» в дорожных штрафах ГИБДД, когда инспектор может оштрафовать вас
от ста до 500 рублей, лишить прав или отправить машину на штрафстоянку.
Возможность применить к нарушителю «снисхождение» за взятку и порождает
чудовищную коррупцию на российских дорогах. В принципе, у
государственного органа (государственного служащего, должностного лица)
могут быть права, которые можно использовать по усмотрению. Но эти
права должны приобретать характер исключения. Они должны находиться в
строгой зависимости от определенных, законодательно установленных
условий. Например - право задержания лица, подозреваемого в совершении
преступления. Десятилетиями следователь мог отправить невинного
человека в СИЗО без четких правовых оснований для этого, а мог и не
отправить вполне матерого бандита за взятку, применив к нему «подписку
о невыезде», после чего бандит ударялся в бега. И то и это ему
позволяли сделать определенные нормативные акты. Из последних, характерных примеров можно выделить Приказ
Федеральной службы по финансовым рынкам от 16 марта 2005 года
№05-3/пз-н «Об утверждении порядка лицензирования видов
профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг», п.6.9:
Лицензия может быть аннулирована лицензирующим органом в следующих случаях…
По-хорошему здесь надо было написать: «Лицензия должна быть аннулирована…». Сама логика словосочетания «может быть»
подразумевает толкование «а может и не быть». Чиновник, ведающий
лицензиями, найдет десяток способов намекнуть просителю – за какую
сумму или услугу от жаждущего сохранения лицензии он применит вербально
не афишируемую в этом акте формулу «может не быть…».
В принципе, чтобы исключить компетенции чиновников по формуле
«может-вправе», следует устранить из законов, подзаконных актов и
приказов по ведомствам такого рода формулировки. Да, это приведет к
несомненному ужесточению законодательства. Но к кому мы, получается,
либеральны – к гражданам, которых обирают с помощью «великодушного»
закона, или к коррупционеру? Ужесточение законов в данном случае
приведет к большему законопослушанию граждан, заставит их уважать
четкий и недвусмысленный закон, а главное – позволит устранить
коррупцию на этом участке.
2. Широта дискреционных полномочий
Понятно, что
исполнительно-распорядительная деятельность, как и всякая иная
публично-властная деятельность, невозможна без определенного
пространства свободного усмотрения должностных лиц. Оно называется
административное усмотрение. Именно поэтому органы государственной
власти обладают некоторыми дискреционными полномочиями, позволяющими
действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств. Однако
существуют сегменты управленческой деятельности, в которых необходимо
сузить до минимума возможность свободного усмотрения госслужащего.
А) Сроки принятия решения.
Обычно в законах и НПА применяется формула «в течение» или «не позднее».
Это происходит в случаях, когда почти невозможно точно определить
срок, в который госслужащий обязан принять решение в отношении
физического или юридического лица, либо срок совершения того или иного
административного действия. Коррупциогенность здесь велика. Она резко
повышается с увеличением продолжительности таких сроков или
установлением широкого временного диапазона, а также при отсутствии
срока. Ведь каждый проситель заинтересован в быстрейшем разрешении его
проблемы, за что и готов почти всегда «приплатить». Этим, кстати,
пользуются сегодня многочисленные фирмы-посредники, которые
расплодились при любом регистрационном или разрешительном ведомстве. Их
учреждают, как правило, сами руководители этих ведомств. В результате
ведомство затягивает решение зависящих от него вопросов на максимально
возможный срок (а если срок не определен – то и вообще до
бесконечности, не давая, впрочем, специально отказа). А вот фирмочка за
деньги и вполне легально предлагает «решить вопрос» в сжатые сроки. Это
одна из наиболее распространенных и циничных форм коррупции
госслужащих, прикрываемая заботой о «благе просителей». Здесь
нарушается не только запрет на совмещение для чиновников их работы с
бизнесом, но и идет прямое навязывание дополнительных услуг, которые по
закону должны быть обязательными от лица государства.
Б) Условия (основания) принятия решения.
У госслужащего всегда есть право выбора, как минимум, из двух
вариантов решения (положительного или отрицательного). При этом
наиболее коррупциогенна ситуация, когда НПА предоставляет несколько
возможных вариантов без точного определения условий принятия того или
иного решения. В идеале условия выбора того или иного варианта решения
должен фиксировать закон, а не НПА органа исполнительной власти. В
реальности же закон, как правило, обозначает только некие «рамки».
Детали же законодатели оставляют прописывать ведомственным чиновникам.
Вот здесь кроется одна из самых страшных голов гидры коррупции! Ведь
эти чиновники составляют такие нормативно-правовые акты, что граждане
потом только за головы хватаются. Характерный пример здесь – история с
«дачной амнистией». Госдума, погоняемая президентом, собиралась принять
вполне либеральный и довольно справедливый закон, позволяющий дачникам
без хлопот оформить в собственность свои участки. И закон был принят,
но, как всегда, на усмотрение чиновникам местных администраций,
регистрационных палат и земельных комитетов отдали самые важные
вопросы: сколько будет стоить та или иная бюрократическая операция
(закон поставил опять же только рамки «не более… и на усмотрение»). А
вот уж где взятки процветают издавна – так это в данных ведомствах. В
итоге они срочно наплодили таких НПА, с такими суммами за кадастровые
планы земли, что ни один средний дачник не может сегодня без всё той же
нервотрепки в очередях и взяток оформить свою землю.
В) Учет параллельных полномочий.
Часто в принятии того или иного решения одновременно участвуют
несколько государственных органов (совместные решения, согласование
решений). Понизить коррупциогенность и «торговлю визами» способно
закрепление принципа «одного окна» - когда получать необходимые
согласования для вынесения окончательного решения должен ответственный
государственный орган, а не заявитель. Однако, и здесь чиновники
находят для себя лазейки. В итоге гражданин формально сдает документы
действительно в одно окно. Но к нему с помощью ведомственных НПА
применяется столько дополнительных требований и справок, что сама эта
неплохая идея полностью обессмысливается. Так или иначе, приходится
бегать за вновь изобретенными чиновниками бумажками и платить из них,
платить…
Повышают коррупциогенность и нормы, устанавливающие дублирующие
полномочия разных государственных служащих в рамках одного
государственного органа или различных государственных органов.
Например, федерального и регионального уровня. Сюда же относится и
ответственность нескольких государственных служащих за одно и то же
решение. Важно правильно оценить избыточность усмотрения
служащего в каждом конкретном случае. Для этого надо оценить общую
эффективность управленческого процесса. Как правило, нет необходимости
во всех, предусмотренных в НПА согласованиях (визах). Они плодятся лишь
с одной целью – дать получить коррупционный доход чиновникам на всех
ступенях чиновной лестницы.
Из последних, характерных примеров можно выделить Приказ
Федеральной антимонопольной службы от 2 февраля 2005 года №12 «Об
утверждении правил рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного
законодательства», п.2.30:
На основании решения Комиссии в соответствии со статьей 12
Закона о конкуренции выдается предписание. В предписании должны быть
указаны конкретные требования, предусмотренные статьей 12 Закона о
конкуренции, и разумные сроки исполнения.
Что такое «разумные сроки…»? Для чиновников, может быть, они и
разумны с точки зрения их коррупционных интересов. А для граждан, не
желающих платить взятки за некие «разумные сроки» необходимо указывать
точное время исполнения их запросов. Плюс – в законах надо
предусматривать конкретные наказания для чиновников, не соблюдающих эти
сроки.
3. Завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права
Коррупционеры
сознательно разрабатывают условия (требования), обременительные
настолько, что превышают уровень разумного. Тем не менее, выполнить эти
условия для гражданина необходимо для реализации своего права. В таких
случаях коррупционные отношения становятся почти неизбежными. Другими
словами, данный фактор, в отличие от иных, прямо способствует
коррупции. Он проявляется при реализации разрешительных и
регистрационных полномочий. В то же время выявление данного фактора с
формальной точки зрения - одна из наиболее трудных задач. Как правило, обнаружить коррупционные дефекты в формулировке
требований к заявителю можно при анализе оснований для отказа в
совершении действия (регистрации), приема документов.
Коррупциогенность повышается, если перечень оснований для отказа:
а) открытый, то есть не исчерпывающий,
б)
содержит отсылки к основаниям для отказа, установленным в других
нормативных правовых актах, в том числе подзаконного характера,
в)
содержит «размытые», субъективно-оценочные основания отказа (например,
«представленные заявителем сведения не соответствуют действительности»
или «представлены не в полном объеме»).
Из последних, характерных примеров можно привести Приказ
Федеральной службы по финансовым рынкам от 16 марта 2005 года
№05-4/пз-н «Об утверждении стандартов эмиссии ценных бумаг и
регистрации проспектов ценных бумаг», п.2.4.16:
Решение об отказе в государственной регистрации выпуска
(дополнительного выпуска) ценных бумаг может быть принято
регистрирующим органом по следующему основанию - внесение в проспект
ценных бумаг или решение о выпуске (дополнительном выпуске) ценных
бумаг (иные документы, являющиеся основанием для государственной
регистрации выпуска (дополнительного выпуска) ценных бумаг) ложных
сведений либо сведений, не соответствующих действительности
(недостоверных сведений).
Здесь что ни оборот – то шедевр
коррупционной мысли, начиная с бессмертной формулировки «может быть»,
кончая «недостоверными сведениями», что синонимично «сведениям не в
полном объеме». А уж что касается «полного-неполного объема» - то это
одна из самых лакомых для коррупционера формулировок. Он вам установит
такой ОБЪЁМ якобы необходимых (но на самом деле – избыточных) сведений,
что вы либо зароетесь в справках, либо сразу принесете взятку.
4. Юридико-лингвистическая коррупциогенность
Любой
нормативный правовой акт должен строиться с позиций общепризнанных
правил юридической техники, четкости и ясности языка. Повышает
коррупциогенность закона или НПА использование двусмысленных или
неустоявшихся терминов, понятий и формулировок. Коррупцией попахивают
категории оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием.
То же самое относится к формулировкам, допускающих различные трактовки
и пр. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами может
искажать смысл положений законов и даже Конституции. Все эти недочеты
лингвистического характера способны привести к серьезным негативным
последствиям, поскольку то или иное положение в силу своей
двусмысленности, неясности и недостаточной определенности может
трактоваться двояко. Для толкования Конституции даже создан специальный
Конституционный суд, но и он может повернуть свои суждения в
зависимости от «политической целесообразности». А уж чиновнику такого
рода «лингвистические шалости» в коррупционным налетом позволят очень
лихо варьировать свое усмотрение и произвольно применять нормы. Особенно недопустимы неопределенные нормы, устанавливающие юридическую ответственность.
Можно привести известную иллюстрацию значения юридической техники и языка – формула «казнить нельзя помиловать», смысл которой зависит от выбора места для запятой.
Например, в Постановлении Правительства РФ от 14 июня 2002 года №422 «Об утверждении Положения о лицензировании космической деятельности»
...в
качестве лицензионных требований и условий при осуществлении
космической деятельности выдвинуто проведение своевременной аттестации
оборудования, технологических процессов, контрольно-измерительных
средств.
Использованное здесь понятие «своевременности»
ничем не ограничивает административное усмотрение. Для
коррумпированного чиновника фактор времени, как правило, решающий.
Поэтому и идут игры со временем в большинстве НПО, что из времени в
самом прямом смысле слова делают неправедные деньги.
5. Наличие пробела в регулировании
Этот
коррупционный фактор выражается в отсутствии регулирования того или
иного вопроса. Коррупциогенность повышается, когда в нормативном
правовом акте отсутствуют нормы статутного характера (если они должны
быть). Когда отсутствуют нормы, касающиеся того или иного вида
деятельности, реализации закрепленной за органом функции и т.д. Такое
«упущение» создает возможность для произвольной трактовки
нерегулируемой сферы со стороны государственных служащих и совершения
ими действий по собственному усмотрению. Следует, например, проверить, как реализуются в дальнейших нормах
цели и задачи НПА, закрепленные в его вводной части или первых статьях.
Если они не все раскрываются и детализируются – это лазейки для
коррупционеров. Если, скажем, НПА посвящен государственному
регулированию определенного блока общественных отношений, то необходимо
проследить, чтобы во всем тексте НПА раскрывалось понятие
государственного регулирования. Это понятие включает как минимум два
вида действий со стороны государства и его органов – установление
правил поведения и осуществление контроля за выполнением предъявляемых
требований. Поэтому каждое нормативное требование, предъявляемое к
участнику отношений, должно быть подкреплено нормами о порядке
государственного контроля за его соблюдением. В противном случае оно не
будет контролироваться вообще или будет контролироваться в произвольном
порядке, что создает основу для коррупционных нарушений.
