БЮРОКРАТИЧЕСКАЯ ГИДРА

Под аккомпанемент обещаний политиков сократить число чиновников и удешевить их содержание количество и дороговизна госслужащих растут стахановскими темпами.

За минувший год, по данным Госкомстата, население Украины сократилось на 283 тысячи человек, в то время как армия государственных служащих увеличилась на 16 тысяч. Если же обобщить статистику за последние десять лет, то она получается более чем красноречивой: население страны сократилось на 4 с лишним миллиона, а тем временем получать зарплату из кармана налогоплательщика стали около ста тысяч новых бюрократов.

«ВД» изучила, как, на словах выступая за сокращение армии чиновников,  политики на деле способствуют их «размножению».  

Сезон глобального потепления

«Нет поощрения инициативы, процветает поощрение тех, кто выслуживается и приспосабливается, — рассказывает 30-летний Алексей, решивший стать чиновником и за три года прошедший в путь от экономиста до начальника отдела в одном из министерств. — Наверх пробиваются наглые, беспринципные, но хорошие организаторы и педантичные исполнители…»

По его мнению, очень важно для материальной отдачи, самоутверждения и перспектив карьерного роста получить прямой канал доступа к главному лицу. «Те, кто его находят, — как правило, остаются на госслужбе», — говорит Алексей, который предпочел ее оставить.

По его мнению, раздуванию штатов способствует вполне понятное желание чиновников улучшить свое материальное положение. Для этого надо возглавить более крупную структуру. Поэтому на месте сектора создается отдел, на месте отдела — управление, на месте управления — департамент и т.д. В итоге работа разделяется на большее количество людей, создается видимость бурной деятельности: обобщается опыт, пишутся какие-то неудобоваримые многостраничные отчеты вместо внятных бизнес-планов и презентаций.  Низкому КПД работы госаппарата и раздуванию штатов способствует то, что, несмотря на повсеместную компьютеризацию, документооборот до сих пор остается бумажным.  На распечатывание, ношение и визирование бумаг тратится куча времени и ресурсов. 

По подсчетам Главного управления госслужбы, на конец 2006 г. в сфере госуправления работали около 613 тысяч человек. Из них 265 тысяч — госслужащие, 95 тысяч — чиновники органов местного самоуправления и более 347 тысяч человек — обслуживающий персонал госучреждений. Растет не только количество госслужащих, но и уровень их благосостояния. По данным Госкомстата, с начала 2005 г. зарплаты чиновников увеличились в 2,2 раза, в то время как среднестатистическая зарплата украинцев — в 1,7 раза (см. «Примеры увеличения затрат на госаппарат» на стр….). Фонд заработной платы госслужащих в минувшем году составил, по неофициальным данным, более 12 млрд грн.

В то же время практически все опрошенные «ВД» эксперты в области государственного строительства сходятся во мнении, что за последние годы качество госаппарата стало хуже. «При Советском Союзе целенаправленно готовили кадры, — отмечает народный депутат Виктор Тихонов (в Верховной Раде  V созыва — председатель парламентского комитета по вопросам государственного строительства и местного самоуправления). — Теперь же подготовка управленческих кадров поставлена на самотек».

«Количеством [чиновников] компенсируется качество работы, — добавляет Анатолий Матвиенко. — Правда, не очень-то получается».

Чиновничья манна

Неудивительно, что государственная служба продолжает оставаться «теплым местом», куда любят устраивать на работу «своих» людей. В правящей коалиции, например, утвердилась такая практика: крупные политические игроки «трудоустраивают» младших партнеров на замминистерские должности. В итоге, как подсчитал Анатолий Матвиенко (в ВР V созыва — первый заместитель председателя парламентского комитета по вопросам государственного строительства и местного самоуправления), число замминистров за полтора года увеличилось на 43 человека.  По его словам, «есть заместители министров, которые и не знают, зачем они, собственно, ходят на работу». 

Кстати, по словам председателя Счетной палаты Валентина Симоненко,  введение дополнительной должности замминистра экономики обходится госбюджету в 189 тыс. грн. (всего у министра экономики два первых и шесть обычных заместителей).

Не далеко от Минэкономики ушло и Министерство по делам семьи, молодежи и спорта — здесь заместителей министра аж семь человек. Зачем руководителю министерства столько замов, — вопрос риторический.

Во многом госслужбу делают привлекательной льготы: возможность получить долгосрочный кредит или беспроцентную ссуду, материальную помощь, жилье, загранкомандировку, оплачиваемую путевку (ранее об этом «ВД» писала в № 33-34, 2007, №46, 2005 г.). Однако путь к ним долог и тернист: распределение их зависит, прежде всего, от выслуги лет и от вышестоящего начальника. «Чтобы наверняка получить от государства квартиру, нужно или прослужить 20 лет, или выслужиться перед начальством», — говорит Алексей. Поговаривают, что при распределении льгот процветают «откаты».

У самих госслужащих есть железный аргумент в пользу роста своих рядов: дескать, в странах ЕС чиновников на душу населения больше, чем в Украине. Что же касается соотношения показателей коррумпированности чиновников ЕС и Украины, то этот вопрос отечественные бюрократы предпочитают не комментировать.

Апофеоз самоуправления

Политики и эксперты отмечают, что изменение количества чиновников в Украине произойдет после того, как завершится реформа местного самоуправления (ведущие политические силы сходятся в том, что райгосадминистрации должны быть упразднены,  а полномочия и функции облгосадминистраций — существенно урезаны).

Однако передача исполнительной власти в регионах органам местного самоуправления вовсе не означает, что управленческий аппарат станет менее громоздким. Количество должностных лиц органов местного самоуправления тоже растет ударными темпами: с 64 тысяч в 1995 г. до 95,6 тысяч — в 2006 г. Работники органов местного самоуправления — те же бюрократы. И проблемы склонны решать испробованным методом — с помощью раздувания штатов. В итоге год назад Кабмин предложил органам местного самоуправления  не принимать решения, которые приводят к увеличению числа работников бюджетных учреждений. Кроме того, органам власти рекомендовано принять меры относительно упорядочения системы этих органов и сокращения численности работников. Например, в Киеве правительственная проверка установила, что количество чиновников превышает необходимое в 2,5 раза, что обходится в 10 млн грн. Однако киевская власть и не думала проводить серьезные сокращения.

Депутаты местных советов перед выборами-2006, в надежде снова получить мандат, тоже активно принялись за увеличение своих рядов (согласно закону о местном самоуправлении, в области или городе, где проживает до одного миллиона человек, депутатов может быть не больше 90; в регионе с населением до двух миллионов — не больше 120, а там, где больше двух миллионов, — максимум составляет 150 избранников). В этом вопросе «Схід і Захід» оказались «разом». В конце 2005 — начале 2006 гг. количество мест в будущем созыве по максимуму синхронно увеличили областные советы Львовщины (с 81 до 120), Харьковщины (с 68 до 150), Днепропетровщины (с 80 до 120), Винничины (с 80 до 100).

Безоблачное будущее

Чтобы упорядочить бюрократию, необходимо законодательно закрепить структуру власти, прописать функции ее отдельных органов, законодательно четко обозначить максимально допустимое количество замминистров и т.п. Европейский опыт показал, что введение системы электронного документооборота во многом повысила КПД госаппарата и позволила упразднить некоторые структуры.

Однако тот же европейский опыт свидетельствует об устойчивой тенденции увеличения числа чиновников в целом. К тому же в украинских условиях политики не демонстрируют необходимой политической воли в вопросе выработки оптимального количества госслужащих и сокращения их численности. Поэтому вряд ли в обозримом будущем бюрократический аппарат существенно уменьшится. Как резюмирует Виктор Тихонов, «я всю жизнь занимался штатами и могу сказать: чем сильнее их сокращаешь, — тем больше они увеличиваются».

Виктор Тихонов говорит, что одной из главных задач реформы госаппарата является необходимость уйти от существования в органах власти дублирующих друг друга подразделений: «Фактически параллельные структуры управления существуют в аппарате Кабмина, Секретариате президента, министерстве, области, районе, городе. На каждом звене — целая структура». 

«Государственная служба и политика должны быть разделены, но у нас они за последние годы соединилсь еще больше, — сокрушается Анатолий Матвиенко. — В Европе любые изменения во власти практически не отражаются на госаппарате. Клерк не имеет профессиональной защиты и вынужден обслуживать прихоти идиота».

Правда, пока эти самые «идиоты» зачастую являются соратниками Анатолия Сергеевича. Из заслуживающих доверия источников автору этих строк стало известно, как на нынешних выборах в одном из периферийных центральноукраинских районов чиновники райгосадминистрации ломали голову над тем, как же им выполнить разнарядку по установлению билл-бордов о том, что закон якобы один для всех. Необходимого количества щитов на подмандатной территории просто не было, так что чиновникам пришлось самим полукустарным способом изготовлять агитационные площади, которые недоброжелатели вскоре не преминули «разбомбить».

Разумеется, вряд ли в такой ситуации госаппарат будет эффективно работать на интересы простых граждан.  Составить для чиновников что-то вроде регламентированного кодекса поведения, который позволял бы им избегать попадания в подобные ситуации, в 2005 г. порывался министр юстиции Роман Зварыч. Но потом грянул скандал с его дипломами, и Зварыч как-то забыл об этой идее.

БОКС 1

Кучма бил — не разбил, Ющенко бил — не разбил

Громоздкий бюрократический аппарат достался Украине в наследство от СССР, где с этой проблемой боролись  в открытую, но без особого успеха. Кремлевский политический старожил Андрей Громыко (возглавлял МИД СССР в 1957-1985 гг.), подытоживая советский опыт  борьбы с бюрократией, уже во времена перестройки отмечал: «Не было за 70 лет периода, когда бы мы не сокращали аппарат, а он все увеличивался».

Необходимость усовершенствования бюрократического аппарата стала понятной еще десять лет назад президенту Леониду Кучме, который летом 1997 г. инициировал начало административной реформы. Сразу же после переизбрания в декабре 1999 г. Кучма предпринял попытку сократить госаппарат. Количество центральных органов исполнительной власти было сокращено с 50 до 35, количество министерств — с 19 до 15. Планировалось сокращение порядка 17 тысяч госслужащих и 300 тысяч обслуживающего персонала сокращенных структур, что по подсчетам должно было дать экономию порядка 50-70 млн грн. Однако после начала кассетного скандала и акции «Украина без Кучмы» главе государства стало не до усовершенствования госаппарата, и количество чиновников и министерств вновь стало расти (см график 1).

Так что уже летом 2004 г., делая десять шагов навстречу людям, Виктор Ющенко, среди прочего, обещал «сократить ненужные управленческие структуры, уменьшить численность армии чиновников». Став президентом, в исполнение своих обещаний Ющенко сократил персонал Секретариата президента, ограничил количество замминистров (один первый и три обычных зама).

Однако с переходом к парламентско-президентской республике ситуация вновь поменялась. Параллельно растет и количество заместителей главы президентского секретариата — недавно их стало восемь. В целом перманентный конфликт между президентом и правительством сказался на росте количества чиновников самым благоприятным образом. Обе структуры стали накачивать мускулы, раздувая штаты и создавая подразделения, полностью дублирующие друг друга. Так что от былого сокращения штатов не осталось и следа.

На нынешних выборах лидер НУНС Юрий Луценко подхватил тезис Ющенко о необходимости уменьшения количества чиновников. В то же время, по мнению Анатолия Матвиенко, пока не будет определена на институциональном уровне сама система власти в Украине, разговоры на эту тему  неизбежно будут носить слишком общий характер.

БОКС2

Сокращение госаппарата в цитатах

«Раньше, когда у нас возникала проблема, мы создавали соответствующий орган, а не решали саму проблему».

Владмир Литвин, глава администрации президента, 16 января 1999 г.

«Скажите, когда у нас человек скажет: «Я плачу налоги, я содержу тебя, чиновник. Ты должен на эти средства предоставить мне услуги»?

Юрий Ехануров, первый вице-премьер (2000 г.)

«В Украине аппарат всех органов самоуправления равняется аппарату Налоговой службы. То есть мы на сегодняшний день путем бесконечного сокращения аппарата довели ситуацию до того, что он стает нефункциональным».

Роман Безсмертный, представитель президента в парламенте, 12 сентября 2000 г.

«Сократить ненужные управленческие структуры, уменьшить численность армии чиновников. Остальным — обеспечить надлежащие условия работы и достойную зарплату. Дешевый чиновник очень дорого обходится народу».

Виктор Ющенко, кандидат в президенты, 18 августа 2004 г. 

«Если закон сегодня определяет для местных советов, соответственно с количеством жителей, от 76 до 150 депутатов, то целесообразно, наоборот ограничить депутатский корпус такого совета 76 депутатами. Такая новация может на 70-80 тысяч человек уменьшить количество депутатов в советах всех уровней».

Николай Томенко, вице-спикер Верховной Рады, 12 февраля 2007 г.

«Соотношение числа государственных служащих с общей численностью населения Украины составляет 0,5, что в несколько раз меньше, чем в большинстве стран  ЕС. Анализ динамики увеличения общей численности как государственных служащих, так и должностных лиц местного самоуправления с 1995 по 2006 гг., свидетельствует об их увеличении почти в полтора раза».

Николай Борсук, первый замначальника Главгосслужбы Украины, 18 апреля 2007 г.

ДМИТРИЙ ШУРХАЛО

БЛИЦ-ИНТЕРВЬЮ

Игорь Колиушко: «Самый простой способ решения проблемы — увеличить штат»

Народный депутат II-III созывов, а ныне председатель правления  Центра политико-правовых реформ  Игорь Колиушко занимался вопросом реформирования госаппарата и при Леониде Кучме, и при Викторе Ющенко. В 1995-1997 гг. он был руководителем рабочей группы, которая подготовила концепцию административной реформы (в 1998 г. концепция была утверждена президентом Кучмой, но реализована так и не была).  В 2005-2006 гг. — занимался этим вопросом в Секретариате президента, где возглавлял Службу институционального развития, а также был советником главы государства.

Чем объяснить такой стремительный рост количества госслужащих в Украине?

— Увеличение количества чиновников отчасти оправдано тем, что в процессе становления государства постепенно создавалось много новых институций.

А с другой стороны, есть закон роста бюрократического аппарата,  объективный для всех государств. Ведь самый простой способ решения проблемы — взять нового человека на работу, увеличить штат. Поэтому во всех странах количество чиновников всегда растет, даже при стабильной ситуации.

В государствах, руководство которых заботится о рациональном использовании средств, госаппарат периодически реформируют. Разумное руководство  сначала пересматривает систему органов власти, их функции, структуру, и уж в последнюю очередь — численность. А не очень разумное действует куда проще: или ограничивают финансирование, или, скажем, на 10%  сокращает аппарат всех госорганов, несмотря на то, что у одних появились новые функции, а у других — наоборот, отмерли.

Именно по такому принципу действовал Кучма, когда издавал указы, направленные на сокращение численности госслужащих, называя это админреформой. Например, функции Минпромполитики благодаря приватизации постоянно сужаются, его даже ликвидировали в 1999 году (но через год снова восстановили), а у Минюста — все новые и новые сферы деятельности. Но сокращали одинаково — и там, и там на 10%. В Минюст, разумеется, потом снова набирали людей.

Одним словом, не было попытки рационализировать, была попытка только сократить.

Среди прочего Ющенко в 2004 году обещал «сокращение армии чиновников». Предпринимались ли реальные попытки сократить госаппарат?

— Предпринимались, но ничего из этого не вышло. Вообще, в 2005 г. произошло массовое увольнение госслужащих — более 18 тысяч человек, по словам президента. Это имело деструктивные последствия. Про административно-территориальную реформу тогда много говорили, но сделано ничего не было.

В декабре 2005 года я пошел в Секретариат президента работать именно над реализацией административной реформы. В мае 2006-го состоялось заседание Национального совета по вопросам государственного управления и местного самоуправления под председательством президента. На этом заседании приняли за основу концепцию реформы государственной администрации… Но второго заседания я так и не дождался.  А Закон о Кабмине, который является ключевым в данном вопросе, был принят в редакции, которая фактически ставит крест на каком-либо реформировании госаппарата.

Количество чиновников перерастает в качество их работы?

— Как правило, когда под какую-то проблему создается новая структура или набираются новые люди, какое-то улучшение происходит. Однако потом эффективность вновь падает ниже прежней.

Вообще, ликвидировать какую-либо бюрократическую структуру, наверное, сложнее, чем создать.

А что помешало Кучме провести админреформу, концепцию которой он утвердил?

— Кучма не хотел реализовывать реформу, поскольку это неизбежно приводило к ограничению его полномочий. Ведь он взял на себя целый ряд неконституционных полномочий, прежде всего кадровых (например, назначал заместителей министров). Именно в этой связи он восемь раз (!) налагал вето на закон о Кабинете министров.

Но почему же он в скором времени восстановил те министерства и госкомитеты, которые сам же и упразднил?

— Думаю, больше по субъективным причинам. Как известно, чиновники всегда пытаются повысить статус своего ведомства, а таким образом — и свой личный. Поэтому тот, кто стал главой госкомитета, боролся за то, чтобы снова стать министром. Тот, кто возглавил правительственный орган, боролся за то, чтобы возглавлять госкомитет. В этой борьбе госаппарат показал себя весьма эффективно.

Беседу вел Дмитрий Шурхало

Дмитрий Корчинский: «Вместо того чтобы брать чиновника за хобот, украинец предпочитает на него жаловаться»

Известный политический авантюрист Дмитрий Корчинский еще в конце 1990-х пришел к выводу о необходимости антиноменклатурной революции. Впоследствии на постмайданной волне он пытался было подвигнуть сограждан на борьбу с ЖЭКами, районными и городскими властями, с целью сделать их более отзывчивыми. И вот теперь, в разговоре с корреспондентом «ВД», он объяснил, почему не удалось поднять антибюрократическую волну.

Как сделать так, чтобы чиновников стало меньше?

— По-моему, госаппарат можно сокращать только сталинскими методами — с помощью чисток. Просто расстрелять большое количество чиновников.

Я интересовался в свое время функционированием силовых ведомств. Так вот — брежневский репрессивный аппарат был втрое больше сталинского. Репрессии, борьбу с бандитизмом, повстанчеством, шпионажем проводило значительно меньшее количество людей, чем потом бездельничало при Брежневе. И на порядок меньше, чем сейчас…

В общем, только диктатура может решать проблему бюрократии, которая имеет неистребимую возможность расширяться.

А развитие технологий разве не может повлиять на ситуацию?

— Как ни странно, чем больше компьютеров, чем лучше налажены коммуникации, — тем больше бюрократии и присущей ей волокиты. Как-то, году в 1998-м, меня в очередной раз дернули на допрос в прокуратуру. Мне задали три вопроса, на которые я ответил одинаково: «Не ваше дело». Если бы протокол допроса заполнялся от руки, это заняло бы минут пятнадцать. Но какой-то негодяй их накануне компьютеризировал — и процедура заняла порядка трех часов! А ведь из-за компьютеризации там наверняка увеличился персонал.

И все-таки, раз ведущие политические игроки обещают, значит заказ общества на борьбу с госаппаратом есть. А при демократии желание избирателей надо удовлетворять хоть как-то.

— Да фарс это все! Невозможно с помощью реформ сокращать бюрократический персонал.

При демократии значительно больше бюрократии, чем при диктатуре. И чем больше чиновников, тем слабее государство — об этом говорил еще Конфуций.

Мы живем в мире, которым руководят чиновники. Структура общества становится сложнее, усложняется экономика. Соответственно, и регулируемость общества должна быть большей.

Неконтролируемый рост чиновников — проблема общемировая. Эта тема обыгрывается сейчас юмористами в Британии и в США…

Вы сами накануне выборов в 2006 году призывали людей «школить» бюрократию. Почему у вас ничего не получилось? 

— Мы провели большое количество акций коммунального сопротивления, но раскачать общество так и не смогли, и пришли к выводу, что это должно происходить стихийно.

Странно, но многие люди, которые выходили за интересы Ющенко на Майдан, потом боялись выходить отстаивать свои интересы перед начальником ЖЭКа…

Пока что соотечественники предпочитают не брать чиновника за хобот, а писать жалобы, бороться с одной бюрократией с помощью другой. Когда их достает киевский чиновник — они жалуются брюссельскому, а в собственные силы не верят.

Беседу вел Дмитрий Шурхало

ИНФОГРАФИКА

График 1.

Количество госслужащих в Украине

Источник: Главное управление госслужбы Украины, Госкомстат

График 2.

Примеры увеличения затрат на госаппарат (тыс. грн.)

Аппарат Секретариата Кабинета Министров