Бразилия, страна футбола и карнавалов. Несбывшаяся мечта Остапа Бендера, страна, где много диких обезьян. Что мы знаем о Бразилии? Мы знаем, что это - страна, не имевшая ни демократических традиций, ни гражданской власти, которой с 30-х до середины 80-х правили диктаторы и военная хунта. Страна 3-го мира, которая в 90-х имела один из самых высоких показателей внешнего долга к ВВП.

Как при таком "бэкграунде" Бразилия смогла стать новым локомотивом мировой экономики, войдя в группу БРИК? И, в отличие от партнеров по группе, создала действенную демократическую модель управления. Именно эта оригинальная модель, за которой уже второе десятилетие с зачарованностью следят международные эксперты из развитых демократий, станет предметом подробного анализа в этой статье.

Часть 1, историческая.

В 1981г. в Бразилии небольшая группа активистов создала партию трудящихся (ПТ). С момента создания ПТ дистанцировалась от всех политических партий, включая и идеологически близкую Социал-демократическую. Главной идеей активистов стало участие простых людей в формировании политики и принятии решений в партии снизу-вверх. Костяк ПТ составили небольшие общины жителей, школ и работников предприятий. Несколько лет путем проб и ошибок ПТ пытались популяризировать свою идею и привлечь к участию в общественной жизни простых граждан. К середине 80-х ПТ окончательно выкристализовала стратегию развития. В основе стратегии - поддержка создания общин и их последующее объединение в квартальные и районные ассоциации. Для реализации данной концепции в 1985 году была создана UAMPA (федерация ассоциаций соседства Порто Алегро). Этот город стал площадкой, с которой ПТ начала свое восхождение к вершинам власти всей Бразилии. 

Нельзя сказать, что благая идея сразу же привела к подъему гражданского сознания. Порто Алегро, как и вся Бразилия, не избежало некоторых достаточно неприглядных болезней переходного периода. Дело в том перед падением военной диктатуры были введены некоторые послабления в сторону некоторых прав и свобод. 

С начала 80-х в Бразилии появился так называемый клиентизм. Лидеры локальных организаций меняли (продавали) голоса избирателей за материальную помощь общине. В обмен они получали детские и спортивные площадки, материальные вознаграждения и другие блага. То же самое делали и бизнесмены. За соответствующее вознаграждение лидеры общин организовывали общественную поддержку реализуемым бизнес-проектам. 

Часть 2. Приход к власти

 

Лишь на вторых демократических выборах при поддержке нескольких небольших левых партий ПТ впервые одержала победу (простым большинством 35%) на муниципальных выборах. Партия получила пост мэра, но не набрала большинства в городском совете. Стоит отметить, что в прессе ПТ не жаловали, т.к. принадлежала она старой элите. На проведение кампании у ПТ не было ни материальных, ни медийных ресурсов. 

Став мэром, представитель партии Оливио Дутра попал в достаточно сложную ситуацию. Мощная оппозиция в городском совете, отсутствие поддержки со стороны федеральных властей и полное отсутствие средств на выполнение предвыборных обещаний. А обещал он построить школы, жилье, поликлиники, дома культуры и спортзалы, проложить канализации и линии городского транспорта, асфальтировать улицы и вывозить мусор.  

Новая администрация начала с того, что провела полную ревизию имеющихся средств и ресурсов. Проконсультировашись с жителями, инициировала территориальную реформу, организовав 16 социально однородных районов вместо 6. Своей налоговой реформой новая власть упорядочила сборы, а значительную их часть и вовсе отменила. Ушли в прошлое и налоговые амнистии, благодаря которым неплательщикам по окончанию отчетного периода либо списывали 50% задолженности, либо уменьшали ставки налогообложения. Понятно, что такой льготой пользовались в основном представители старой политической элиты и бизнес. Уже эти реформы привели к росту бюджетных поступлений более чем в два раза. 

Параллельно с проведением реформ, администрация открыла финансовую документацию города и направила имеющиеся ресурсы на устранение наиболее проблемных мест. Вся деятельность администрации стала полностью публичной и открытой. Лидеры общин привлекались для решения всех значимых вопросов города. 

Сказать, что все реформы проходили гладко и не встречали сопротивления со стороны «оппозиционного» городского совета, было бы преувеличением. Нередко мэру приходилось прибегать к помощи горожан для оказания давления на депутатов путем организации митингов под зданием городского совета. 

Следующие выборы в 1992г. ПТ выиграла, получив большинство, и приступила к реализации смелого эксперимента по привлечению населения города к формированию политики и бюджета. 

Часть 3. Как это работает

 

Прежде всего в работе используются три основных принципа:

Все граждане имеют право участвовать в формировании городской политики 

Участие в процессе происходит путем сочетания норм прямой и представительской демократии - то есть, в собраниях принимают участие и граждане, и депутаты. Внутренние правила и распорядок работы собраний устанавливают сами участники 

Ресурсы распределяют в соответствии с установленным объективным методом: 

Общий критерий – основан на определении приоритетов каждой общины 

Технический критерий – основан на экономической и технической целесообразности, установленной Штатом и Федеральной властью.  

Первые собрания начинаются обычно в марте без участия муниципалитета. В апреле в каждом районе города проходит первый раунд официальных, открытых для всех желающих, ассамблей. Цель первого раунда - привлечь новых участников. На собраниях проводятся обучающие семинары, демонстрируются видеофильмы, объясняющие принципы формирования бюджета. Городские чиновники выступают с отчетами о выполнении бюджета за прошедший год. 

Затем делается перерыв на две-три недели для собрания общин на уровне микрорайонов. Там формируются реальные приоритеты каждой общины. Далее списки приоритетов каждой общины озвучиваются и фиксируются на втором раунде районных ассамблей. 

Во втором раунде участие могут принять все желающие, но право голоса имеют лишь зарегистрированные жители данного района. В этом раунде ассамблей участники делятся по тематическим форумам. Они определяют рейтинг приоритетов всего района:

водоснабжение и канализация 

жилье 

дороги 

образование, социальная помощь, здравоохранение 

транспорт и связь 

городская организация 

туризм, спорт и досуг 

экономическое развитие и культура  

Каждая тема делится на подтемы. Например, жилье делится на:

Оформление земли, переселение, урбанизация и жилищное строительство. 

Также во втором раунде выбирают делегатов на районный бюджетный форум. Быть избранным делегатом, не представляя хотя бы минимальное количество граждан, участвующих в обсуждениях, невозможно. Таким образом, стимулируется создание общин. В количественном исчислении это выражается так: община до 100 человек - 1 делегат на каждые 10 человек, от 101 до 250 – 1 делегат на каждые 20 человек, от 851 до 1000 – 1 делегат на каждые 70 человек и так далее. 

На районном бюджетном форуме формируют единый список приоритетов целого района. Из 12 тем определяются 5 самых необходимых начинаний для каждого района. Им присваивается соответствующий рейтинг от 1 до 5. 

Надо отметить, что процесс определения рейтинга приоритетов проходит весьма бурно и заканчивается в июне. Обычно рейтинг приоритетов определяется путем сложных переговоров между лидерами общин, но также не редки случаи и прямого голосования за каждый приоритет, если у делегатов не возникает разногласий, требующих переговоров и компромиссов. 

Далее начинаются переговоры с представителями городских служб на предмет технической и экономической возможности реализации определенных приоритетов. На данном этапе чиновники могут предложить некоторые изменения в список приоритетов. если они считают, что какой-нибудь важный вопрос по какой-то причине не попал в список. Но последнее слово остается за гражданским форумом. 

Сразу же после создания районного бюджетного форума, формируется городской бюджетный форум. В него избираются по два делегата и два заместителя от каждого района. Городской бюджетный форум определяет приоритеты для проектов, касающихся интересов более одного района. 

Ниже показана схема распределения бюджетных средств на основании рейтинга приоритетов. 

Город собирается проинвестировать асфальтирование 20 километров улиц. Распределение этой суммы в разных районах стало результатом применения критериев их рейтинга и класса в каждом из районов. Пример основан на двух контрастно-противоположных районах: Центрального района и более удаленного Экстремо Сул. 

В Эктремо Сул рейтинг асфальтирования дорог составляет 80,21% - именно столько здесь нуждающихся в данном виде работ. В Центральном районе этот рейтинг составляет 0,14%. Общегородской рейтинг критерия = 3. Экстремо Сул дал самый высокий класс (4) и, соответственно, получил 12 баллов (3 Ч 4), в то время как Центральный район, с самым низким классом (1), получил 3 балла (3 х 1).  

Далее следует общегородской рейтинг критерия "численность населения" = 2. В Экстремо Сул жителей поменьше - 20647, соответственно низкий класс (1). Район получает 2 балла (2 Ч 1). В Центральном районе проживает 293193 человек, его класс самый высокий (4). Следовательно, район получает 8 баллов (2 Ч 4). 

Городской критерий асфальтирования = 3. Экстремо Сул дал наивысший приоритет для дорожного покрытия и, соответственно, самый высокий класс (4). Таким образом, район получил 12 баллов (3 Ч 4 ). А Центральный район дал минимальный приоритет асфальтированию и, таким образом, самый низкий класс (0). Следовательно, район получает 0 баллов (3 Ч 0).  

В итоге, общая сумма баллов в Екстремо Сул = 26 (12 + 2 + 12), а у Центрального района общая сумма = 11 баллов (3 + 8 + 0). Поскольку общее количество баллов по всем районам состваляло 262, Екстремо Сул получил 9,9% от инвестиций, то есть 1985 метров асфальтирования, в то время как Центральный район получил лишь 4,2% от инвестиций, или 840 метров дорожного покрытия. 

После того, как каждый район представит свои приоритеты, в начале сентября мэрия представляет городскому совету проект распределения доходов в развернутом виде между муниципальными службами. 

Постепенно жители перешли от утверждения предложенных мэрией расходов к обсуждению и внесению собственного проекта бюджета. 

К 30 сентября, по уставу города, бюджет должен быть утвержден городским советом. 

Далее бюджетный форум обсуждает детали инвестиционных планов для каждой службы. Совещаясь по два-три раза в неделю с октября по декабрь, каждая служба представляет свой инвестиционный план – который должен отражать приоритеты, утвержденные на районных ассамблеях. 

Бюджетный совет определяет, приемлемо ли то распределение средств между районами, которое предложили службы. Если распределение приоритетов, выдвинутых районами, строго соблюдается, то дело совета - решить, какие средства каждая из служб должна вложить в каждый район. В конце этого периода администрация обязана опубликовать и широко распространить годичный план инвестиций, разбитый по районам. План рассматривается, как официальный контракт по инвестициям, который администрация обязана соблюдать. 

Жители общин, на чьих территориях производятся работы, тщательно отслеживают процесс их выполнения и в случае несоблюдения сроков или качества сообщают об этом делегатам. Те, в свою очередь, ставят вопрос перед администрацией, вплоть до смены подрядчика. 

Делегаты районных и городского бюджетных форумов избираются на один год и получают за свою работу деньги.

Нельзя избираться более двух раз. 

Любого делегата можно отозвать. Для этого созывается избравший его форум или ассамблея. Кворум равен 50% + 1 голос. После этого, решение принимается 2/3 голосов. 

Часть 4. Итоги

 

На сегодня опыт Порто Алегро распространен более чем в 200 городах по всей Бразилии. Лидер Партии Трудящихся Луис Игнацио Лула да Сильва в 2002 году был избран президентом Бразилии, а в 2006 году повторно переизбран.

Бразилия успешно преодолела серьезный экономический кризис середины 90-х и успешно противостоит кризису 2009 года, уже в ранге одного из лидеров новых мировых экономик. 

ООН, Мировой банк и другие организации наперебой расхваливают данный опыт. Модель управления Порто Алегро, в той или иной степени, перенята муниципалитетами старых демократий. 

Часть 5. Или вместо послесловия

Вот так изменилась страна, которая с 1930-1985гг. жила под властью военной хунты. Первые демократические выборы президента Бразилия провела лишь в 1989г. Имеет колоссальный внешний долг (более 50% от ВВП). Имела существенный процент неграмотного населения. Прошла через досрочную отставку первого президента, запрещенный по конституции третий срок второго (вспомните пресловутое 1+1=1). Попробовала диктатуру, автократию, олигархическо-бюрократическую и пропитанную коррупцией систему власти. Однако - без крови и революций - Бразилия смогла установить современную, исключительную демократическую модель управления, и при этом сумела добиться внушительных экономических успехов.

Эй, Украина!

Владимир Тимошенко